研究报告人力资源强国与基本公共教育服务体系

　 研究报告

　 人力资源强国与基本公共教育服务体系

　 教育部北京大学人力资本与发展研究中心

　2011 年 3 月

　目

　录 一、人力资源强国成为中国可持续发展的重大战略选择 ... 错误! ! 未定义书签。

　二、构建完善公共教育服务体系是实现人力资源强国的关键 错误! ! 未定义书签。

　（一）人力资源强国的定义及其标准 ......................... 错误! ! 未定义书签。

　（二）人力资源强国前提是教育强国 ......................... 错误! ! 未定义书签。

　（三）构建完善的公共教育服务体系是实现人力资源强国的根本途径 错误! ! 未定义书签。

　（四）学前教育、中等职业教育是完善基本公共教育服务体系的重点 错误! ! 未定义书签。

　三、建设人力资源强国对基本公共教育服务体系中各类人才的需求 错误! ! 未定义书签。

　（一）学前教育服务人才的需求分析 ......................... 错误! ! 未定义书签。

　（二）中等职业教育服务人才的需求分析 ..................... 错误! ! 未定义书签。

　四、中国基本公共教育服务体系缺位（一）：学前教育 .... 错误! ! 未定义书签。

　（一）学前教育立法和政策制定滞后 ......................... 错误! ! 未定义书签。

　（二）学前教育普及状况处于较低水平 ....................... 错误! ! 未定义书签。

　（三）学前教育机构和质量状况存在明显的区域、城乡差异 ..... 错误! ! 未定义书签。

　（四）政府对学前教育的经费投入偏低，凸显学前教育公共服务缺位 错误! ! 未定义书签。

　五、中国基本公共教育服务体系缺位（二）：中等职业教育 错误! ! 未定义书签。

　（一）中等职业教育模式尚处于探索阶段 ..................... 错误! ! 未定义书签。

　（二）中等职业教育普及状况偏低 ........................... 错误! ! 未定义书签。

　（三）中等职业教育机构总量和质量下滑 ..................... 错误! ! 未定义书签。

　（四）中等职业教育城乡和地区发展不平衡 ................... 错误! ! 未定义书签。

　（五）政府对中等职业教育投入经费不足，亟待加强公共教育服务体系建设 错误! ! 未定义书签。

　六、积极推进基本公共教育服务体系，促进中国实现人力资源强国 错误! ! 未定义书签。

　（一）推进教育相关立法工作，拓展基本公共教育服务体系范畴，为实现人力资源强国提供法律保障 ............................................. 错误! ! 未定义书签。

　（二）适时将学前教育、中等职业教育纳入公共教育，创建多层次、广覆盖的基本公共教育服务体系 ............................................. 错误! ! 未定义书签。

　（三）大幅增加政府对教育投入，构建完善的财政教育转移支付机制，平衡区域城乡差距，切实解决基本公共教育服务缺位问题 ..................... 错误! ! 未定义书签。

　（四）建立基本公共教育服务绩效评价体系，促进人力资源质量的提升 错误! ! 未定义书签。

　图表目录

　图 1：世界主要国家的学前儿童入学率 .................. 错误! ! 未定义书签。

　图 2：幼儿园专任教师数/在校学生数变化状况 ........... 错误! ! 未定义书签。

　图 3：欧洲 35 国学前教育师生比分布状况 ............... 错误! ! 未定义书签。

　图 4：学前教育机构中园长、专任教师学历状况 .......... 错误! ! 未定义书签。

　图 5：学前教育机构校舍状况 .......................... 错误! ! 未定义书签。

　图 6：按城乡分学前教育机构危房状况 .................. 错误! ! 未定义书签。

　图 7：总教育经费和预算内教育经费生均支出 ............ 错误! ! 未定义书签。

　图 8：中央所属教育机构经费来源构成 .................. 错误! ! 未定义书签。

　图 9：地方所属教育机构经费来源构成 .................. 错误! ! 未定义书签。

　图 2：各类高-职比和毕业状况 ......................... 错误! ! 未定义书签。

　图 3：中等职业教育机构经费来源和收支状况 ............ 错误! ! 未定义书签。

　图 4：教育经费总收入构成 ............................ 错误! ! 未定义书签。

　图 5：教育经费总收入减支出占总支出的比重 ............ 错误! ! 未定义书签。

　 表 1 园长、专任教师学历和区域分布表 ................. 错误! ! 未定义书签。

　表 2 高中与中等职业教育学校和毕业生数 ............... 错误! ! 未定义书签。

　表 3：中国学前教育相关法律法规 ...................... 错误! ! 未定义书签。

　表 4：主要国家学前教育相关法律法规 .................. 错误! ! 未定义书签。

　表 5：2004-2007 年学前教育发展状况 .................. 错误! ! 未定义书签。

　表 6：2007 年东中西部地区学前教育基本状况 ........... 错误! ! 未定义书签。

　表 7：主要国家中等职业教育模式 ...................... 错误! ! 未定义书签。

　表 8：2004-2007 年中等职业教育发展状况 .............. 错误! ! 未定义书签。

　表 9：2007 年东中西部地区中等职业教育基本状况 ....... 错误! ! 未定义书签。

　表 10：2007 年各类教育机构经费地方和中央来源构成 .... 错误! ! 未定义书签。

　人力资源强国与基本公共教育服务体系 一、 人力资源强国成为中国可持续发展的重大战略 选择 经济可持续发展是当今世界各国追求的重要目标之一。通过转变经济发展方式，使一国经济高速成长、结构不断优化、社会日益和谐，是一国经济可持续发展的重要途径。改革开放以来，凭借富足的劳动力、大量要素投入及制度变革，我国经济的比较优势得到充分发挥。“粗放型”经济发展方式带来了三十多年的高速发展，而中国经济发展的“奇迹”也倍受世界关注。

　然而，近年来我国劳动力市场开始出现重大变化。从民工就业难到“民工荒”，从单位拖欠民工工资到工人集体谈判，种种迹象表明，劳动力市场的买方垄断时代已经逐步远去，廉价劳动力将不再成为经济发展的优势所在。与此同时，要素市场也经历了类似的转变。当资源的供应不足以满足维持经济持续增长所需要的资源投入时，经济增长与“煤荒、油荒及电荒”并存的尴尬局面已经出现。这些现象表明，粗放型经济增长方式已经显示出内在的问题，倚靠低廉的“中国价格”的出口导向型经济将难以为继，我国经济发展方式亟待转型。

　归根到底，转变经济发展方式就是要由主要依靠消耗物质资源向主要依靠科技进步、劳动者素质提高、管理创新的增长模式转变。而这个目标的能否实现，本质上有赖于人力资本总量的增长、人力资源水平提升的速度能否适应经济发展方式转变的需要。也就是说，人力资源在经济发展方式转变中起着决定性的作用。

　实施人力资源强国战略以促进经济发展方式转型，实现经济可持续增长的观点，不仅得到经济学理论的支持，而且也在世界主要发达国家的成长路径中得到了鲜明的体现。二战以来，在人力资源强国战略下，美国由于科技水平领先世界其他国家、生产处于产业链的高端，造就了“硅谷”神话，更创造了二十世纪九十年代以来举世瞩目的新经济。德国、日本从二战的废墟中迅速崛起，并跻身于世界前列，与人力资源强国战略都存在极为密切的联系。

　近年来，人力资源强国战略受到我国政府的高度关注。2001 年 5 月，江泽民同志在亚太经合组织人力资源能力建设高峰会议上发表讲话指出：

　“当今世界，人才和人的能力建设，在综合国力竞争中越来越具有决定性的意义……加强人力资源开发，加强人力资源能力建设，从来没有像今天这样重要、这样紧迫。”2003年 12 月，中共中央、国务院专门召开全国人才工作会议，通过了《中共中央、国务院关于进一步加强人才工作的决定》，正式提出“人才强国战略”，并指出“新世纪新阶段人才工作的根本任务是实施人才强国战略” ”。

　2007 年 10 月 15 日, 胡锦涛总书记代表党中央所作的十七大报告以“优先发展教育, 建设人力资源强国”为主线，全面部署了中国未来教育事业发展和改革目标，即建设人力资源强国是全面建设小康社会、实现国家现代化的长期战略选择，也是中国教育与人力资源开发面临的新任务和新使命。2010 年出台的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020 年)》指出，到 2020 年，基本实现教育现代化，基本形成学习型社会，进入人力资源强国行列，表明我国政府已将建设人力资源强国的具体操作提上日程。

　然而，人力资源强国战略的实施涉及经济社会生活的方方面面，需要结合具体问题进行专题研究。对此，本专题将重点从基本公共教育服务体系视角阐述我

　国实施人力资源强国战略过程中，亟待解决的重大问题。

　二、 构建完善公共教育服务体系是实现 人力资源强国 的关键 （一）人力资源强国 的定义及其标准

　人力资源强国（A Country of Profound Human Resource，简称 CPHR）是中国的一种原生概念和创新理论, 是中国特色社会主义理论特别是科学发展观的重要组成部分，也是对世界人力资本理论的拓展和丰富。2003 年，由国务委员陈至立同志主持的《从人口大国迈向人力资源强国》，首次提出“人力资源强国”的概念，实现了人力资源研究的新突破。人力资源强国是指人力资源存量丰富、开发充分、利用达到世界先进水平的国家，是全体国民的人力资源实现充分开发、普遍提升、合理配置和有效利用的国家[1]1-2 。具体而言，是指人力资源发展水平、发展能力、发展潜力和发展贡献方面的综合指数处于世界前列的国家。人均受教育水平是评价人力资源开发水平与质量的重要指标。

　成为人力资源强国必须满足四个方面的标准，即数量标准、质量标准、结构布局标准和相关机制标准。数量标准即一国人力资源的数量不但能满足该家经济社会发展的需要，而且能够向国际社会输送相当数量的人力资源。我国巨大的人口基数决定了我国在相当长的时期之内具有满足人力资源强国数量标准的条件。质量标准即人力资源通过发挥自身的技能、智能和体能以创造价值，促进经济社会发展的能力。其具体的衡量指标包括：1、劳动力人口以及新增劳动力人口的平均受教育年限，从业人员平均受教育年限，从业人员中具有大专及以上学历人口比重，高等教育毛入学率等指标达到世界领先水平；2、人力资源总量占总人口、从业人员的比重达到国际先进水平；3、具有一批有全球意识，较高的职业素质、创新能力与敬业精神，能够有效支撑国家各项关键事业发展的高素质人才。结构及布局标准是指人力资源的年龄结构、知识结构、专业结构等与经济社会发展相协调，人力资源在各个行业、系统、组织内和各自队伍之间平衡分布。相关机制标准是一国人力资源的可持续开发和人力资源强国地位永久保持的重要保障。相关机制包括完善的人力资源能力建设与衔接配套的教育体系，健全的人才培养机制，完善的人力资源评价机制、选拔任用机制与分配激励机制。市场机制对人力资源的整合与配置发挥主导作用，人才能够在全国及全球范围内自由、有序、合理地流动，国内统一的劳动力和人才市场与国际人才市场相融合，实现国际国内两个人才市场之间的良性互动。

　（二）人力资源强国前提是教育强国

　对人力资源强国的内涵，国家教育发展研究中心战略室主任高书国认为应包括两个重要层面：一是指既重视国家整体人力资源的开发，又重视每一个公民自身人力资源的开发，国家整体人力资源不但要在数量上，而且要在质量上居于世界领先位置；二是指在全球化背景下，一个国家告别依靠对自然资源的破坏性开发和掠夺他国自然资源的方式，实现自然资源有序和可持续开发，并主要依靠对人的自我能力的开发，实现强国目标。前者体现了以人为本和以民为本的思想，后者体现了和平发展和可持续发展思想（高书国，2008）[2]3-8 。

　世界近现代经济发展经验表明，人力资源强国战略不仅是经济持续发展的根本保证，也是实现经济赶超的重要途径。19 世纪后期以来，世界上先后出现了三次后起国追赶先行国的范例，即分别是 1871-1913 年美国对英国的追赶，

　1953-1992 年日本对美国的追赶和 1965-1992 年韩国对西欧国家的追赶。尽管追赶道路有不同的解释，但经验事实表明，三次经济追赶都伴随着人力资本或人力资源的大幅提升，后发国家通过优先发展教育和开发人力资源，缩小了同发达国家知识与技术的差距，实现对发达国家的经济追赶。

　世界主要人力资源强国的发展经验表明，大力发展教育，使本国首先成为教育强国是一国快速跻身人力资源强国行列的必要环节。只有具有先进、完备和完善的现代化教育体系，在综合教育与全面培养学生能力方面有较强的竞争力，一国的人力资源能力建设和制度建设才能走在世界前列。也就是说，人力资源强国战略成为后发国家或者发展中国家经济持续快速发展的重要选择，而完善的教育体系是促进人力资源开发的核心。

　（ 三 ）构建完善 的 公共教育服务体系是 实现 人力资源强国的根本途径

　随着新公共管理的发展及政府职能的转变，世界主要国家在建设公共服务型政府实践中，越来越重视将教育公共服务作为政府的重要职能，并将构建公共教育服务体系作为建设实现人力资源强国的根本途径和突破口。在推进公共教育服务体系方面，各国政府着力于从以下几个方面稳步推进。

　一是延长义务教育时间。根据联合国教科文组织 2000 年有关国际义务教育年限统计报告，在 185 个国家和地区中，义务教育年限平均为 8.89 年，而实施义务教育年限在 12 年以上的有 20 个国家，占总数的 10.8%。与之相对应的是，英国早在 1918 年就颁布《费舍法案》，从此实施免费初等教育。20 世纪前半期，英国在普及初等教育基础上，又致力于普及中等教育，并在《1944 年教育法》颁布后开始实施免费中等教育。

　二是将职业教育纳入公共教育服务体系。美国一直把职业教育作为准公共产品，通过立法来保证职业教育公共化，并通过资金资助的形式确保职业教育的发展。在上世纪五十年代之前，美国联邦立法更多采取匹配基金的方式资助职业教育；但六十年代以来，美国联邦职业教育立法资助的对象不断扩大，资助人群也从 14 岁以上的青少年向受社会歧视的弱势群体倾斜。1976 年通过的《教育修正案》着力于消除限制职业教育中的性别偏见和性别歧视，特别是 1984 年《帕金斯法案》（The Perkins Act）出台以来，联邦职业教育立法更强调职业教育的社会福利和社会救助功能，职业教育成了实现教育机会均等化的重要内容[3] 。到2006 年，《帕金斯职业与技术教育增进法案》 （Carl D. Perkins Career and Technical Education Improvement Act of 2006）通过，确保了到 2012 年，联邦政府会向全国五十个舟的职业与技术教育提供约 13 亿美元的联邦支持。

　三是将学前教育纳入公共教育服务体系。20 世纪 80 年代以来，美国联邦政府通过一系列立法和资金投入对学前教育进行干预，统一了学前教育目标，各州都遵循相应的条件，申请联邦的资金，并采取相应的措施贯彻联邦的政策，确保学前教育公平和美国学前教育质量的提高。2003 年，美国联邦政府颁布《入学准备法》（School Readiness Act），在完善发展目标的同时，联邦政府不断增加财政投入，加强对学前教育的支持，促进学前教育质量提升，尤其是确保弱势儿童也能得到全面健康的发展。与美国类似，其他 OECD 也大多将学前教育纳入公共服务体系，通过财政支持来发展学前教育。

　除了扩大公共教育服务的对象，完善的公共教育服务体系还需要包括对公共教育服务体系的评估系统，以便评估现有公共服务体系是否能够切实实现公共教育服务的目标。世界教育强国对于这类评估体系也予以充分的重视。比如，德国

　联邦政府实施的“未来教育”改革项目，该项目内容包括：制订全国统一的教育标准，建立对教育目标和学生能力的评价体系；仿效 OECD 实施的“国际学生评价项目”行之有效的做法，建立一家全国性独立教育评估机构。英国政府于 1992年成立了教育标准局作为全国教育督导机构。该机构独立于教育与技能部，直接对英国议会负责，它督导评估的内容包括教学质量、学生学习质量、学校财政管理、学生社会能力等指标。

　公共教育服务体系的完善，对应着国家财政对教育投入的明显增长。早在1980 年，美国、英国、日本等国的公共教育投入占 GDP 比重已分别达到 8.1%、7.5%及 7.2%。而根据世界银行 2001 年的统计，哥伦比亚、古巴、约旦、秘鲁等中低收入国家公共教育支出占 GDP 均值也达 5.6%。发达国家人力资源强国通过公共财政制度化将教育公共服务的供给作为政府的重要职能，并通过立法等手段，逐年加大财政对教育的投入，以确保教育公共服务的稳健实施，促进人力资源快速发展。

　（ 四 ）学前教育、中等职业教育是完善基本公共教育服务体系的重点

　1986 年 4 月 12 日，我国第六届人民代表大会第四次会议通过的《中华人民共和国义务教育法》规定，国家实行九年制义务教育。到 2000 年，我国实现了基本普及九年制义务教育和基本扫除青壮年文盲的目标。从 2006 年开始，我国政府改革并逐步调整完善农村义务教育经费保障机制，并从 2008 年开始，免除城市义务教育阶段学生学杂费，将九年义务教育全面纳入国家财政保障范围，我国公共教育服务体系树立了义务教育真正免费的里程碑，体现义务教育归属公共服务的特征。

　然而，目前我国人均受教育年限只有 9.5 年，与发达国家的平均 14 年受教育年限相比差得很远，公共教育服务体系亟待完善。借鉴发达国家人力资源强国经验，我国建立教育强国的重点，当是拓宽公共教育服务体系，大力发展学前教育及中等职业教育，促进人口大国整体教育水平的提升，同时也为当前我国制造业大国发展提升创造条件，最终服务于人力资源强国的目标。

　三、建设人力资源强国对基本公共教育服务体系中各类人才的需求 我国人口总规模在本世纪将继续保持增长势头，大约在 21 世纪 30 年代中期至 40 年代中期，总人口规模达到最高 16 亿的高峰后才开始出现下降。劳动年龄人口比重和规模在今后会继续升高，且劳动年龄人口增加的速度要快于总人口的增长。根据第五次人口普查基础数据的分析，我国劳动年龄人口在总人口中的比重到 2012-2013 年左右达到最大值，从目前的 71%上升到 72.14%，中国劳动力年龄人口在未来的若干年里将继续增长，大约在 2016-2019 年达到高峰，比劳动年龄比重高峰迟 5 年左右，高峰人口在 9.99 亿左右。其后，劳动年龄人口将会出现缓慢的下降。即便如此，到 2050 年中国劳动力资源依然在 8.5 亿以上。[4] 在我国从人口大国走向人力资源强国的过程中，基本公共教育服务体系的建设必将引起对各类人才的巨大需求。

　（一）

　学前教育服务人才的需求分析 首先，我国的学前教育普及率远远落后于世界其他发达国家。由图 1 可以看

　到，在新兴经济体“金砖四国”中，俄罗斯、巴西两国的学前教育普及率已达88.64%和 65.51%，而中国的状况只比印度的 38.24%高出一个百分点。就国内具体情况看，由于历史和现实等多方面原因，学前教育的发展状况也不能满足人们的需要。随着学前教育在我国的普及，巨大的发展潜力将引起对专业服务人才的大量需求。

　020406080100澳大利亚白俄罗斯比利时法国德国意大利西班牙以色列瑞士墨西哥韩国丹麦荷兰瑞典俄罗斯联邦奥地利日本匈牙利葡萄牙罗马尼亚英国加拿大巴西美国芬兰马来西亚波兰智利伊朗蒙古南非菲律宾共和世界中国印度印尼埃及土耳其学前儿童入学率(%)学前女童入学率(%)学前男童入学率(%) 图 1：世界主要国家的学前儿童入学率 数据来源: 国研网数据库，(最后访问:2010/12/15) 。

　其次，在我国目前学前教育的专职服务人员中，园长和专任教师的学历层次偏低。2003 年以来，学历为本科以上的园长和专任教师的比重虽然有所增加，但是到 2008 年，也仅由 3.7%上升到了 10.33%。并且，这部分高学历的专职服务人员多集中在城镇，2008 年本科以上园长和专任教师中有 58.33%在城市机构，31.7%在乡镇机构，而仅有 9.97%在农村机构（表 1）。随着学前教育被纳入基础公共教育服务体系，去产业化回归公共资源本质的趋势将打破城乡不平衡的状况，并对高学历高素质服务人员产生进一步需求。

　关于学前教育服务人才的职业技术能力，世界主要人力资源强国大多要求或者已经达到较高水平。比如，2008 年以来，英国所有儿童早期教育和保育机构工作人员中，66％达到了 3 级以上水平，11％达到 6 级以上水平。由于政府制定了“8 岁以下日托和家庭保姆国家标准”鼓励儿童看护和保育机构员工取得 3 级证书并规定级别的质量和师幼比例的政策，所以多数幼教工作人员达到了三级水平。法律规定所有儿童看护人员都要在工作前完成 6 个月的地方当局开展的预注册课程培训。2008 年儿童看护人员培训中有 80％的人员参加过各种不同类型的培训。几乎所有的早期教育提供者帮助其员工接受不同类型的培训，大部分幼儿学校、附设学前班和学前班的小学都为保教人员提供儿童保育和急救培训（周小虎，2010）[5]16-24 。

　表 1 园长、专任教师学历和区域分布表 区域 全国 城市 乡镇 农村 全国 城市 乡镇 农村 年份 2003 2004 教师总数 709075 319611 237120 152344 759569 345027 236840 177702 研究生 857 704 105 48 996 812 133 51 本科 25446 17388 6312 1746 36150 24625 8867 2658

　专科 264567 146078 83463 35053 308435 167558 95408 45469 高中 379839 144960 135109 99770 377079 142463 121904 112712 高中以下 38366 10481 12158 15727 36909 9569 10528 16812 年份 2005 2006 教师总数 836120 367383 263538 205199 898239 367077 300951 230211 研究生 1175 896 210 69 1333 1037 213 83 本科 50044 32011 13916 4117 64839 39090 19668 6081 专科 359773 187712 116413 55648 403397 193951 139526 69920 高中 389308 138504 123395 127406 393411 125578 131517 136316 高中以下 35820 8260 9604 17956 35259 7421 10027 17811 年份 2007 2008 教师总数 951930 403333 318472 230125

　428933 349761 253323 研究生 1458 1191 196 71 1631 1305 256 70 本科 83508 50500 25275 7733 105029 60909 33551 10569 专科 437867 215171 147624 75072 487206 232897 166964 87345 高中 394692 129332 134826 130534 403510 127521 138014 137975 高中以下 34405 7139 10551 16715 34641 6301 10976 17364 数据来源: 国研网数据库，(最后访问:2010/12/15) 。

　（二）

　中等职业教育服务人才的需求分析 目前，我国的中等职业教育是高中阶段教育的重要组成部分，同时也作业职业技术教育的一部分，为社会输出初、中级技术人员及技术工人，在整个教育体系中处于十分重要的位置。但是，长期以来与高中教育相比存在着“一条腿长，一条腿短”的状况，中等职业教育与高中教育相比发展缓慢。由表 2 可以看到，现阶段对于高中阶段的适龄生源来讲，选择高中并最终参加高考仍然是大多数人的选择，并且从 2003 年开始，高中越来越成为适龄生源的主流选择。而随着大学生就业难现象的持续，以及社会对掌握专业知识和比较熟练的职业技能的技术人员和技工的需求增加，人们对中等职业教育的认识将回归理性，随之而来的是对中等职业教育服务人才的大量需求。

　关于中等职业教育服务人才的任职资格，世界主要人力资源强国大多做了明确的要求。例如德国职业学校理论课教师最低学历为大学本科，至少有两年从事本专业实际工作的经验，经过两次国家考试合格，到学校任教还需两年试用期，试用合格后政府终身雇用，享受公务员待遇，免交社会保险。美国职业学校的专职教师一般要有博士或硕士学位，主要从事基础理论与其他基础性较强课程的教学；兼职教师可由高级知识分子如学者、教授、企业家、某一领域的专家以及生产一线的工程技术人员、管理人员和经验丰富的各类专业人才组成。高素质的教师队伍保证了学生质量，使他们能很快胜任工作岗位，满足经济社会发展需求（余茂辉、孙勇，2010）[6]56-60 。

　表 2 高中与中等职业教育学校和毕业生数 年份 学校数（所）

　毕业生数（人）

　中等职业教育 普通高中 中等职业教育 普通高中 2003 11712 15779

　 2004 11570 15998

　2005 11611 16092

　 2006 11813 16153

　 2007 11837 15681

　 2008 11744 15206

　 数据来源: 国研网数据库，(最后访问:2010/12/15) 。

　四 、中国基本公共教育服务体系缺位（一）：学前教育 学前教育是基础教育的重要组成部分，是个体一生发展的奠基阶段，它对基础教育的发展对促进个体全面健康发展，巩固和提高九年义务教育质量与效益，全面提升国民整体素质具有重要的基础性、先导性的作用。并且对社会经济的发展，对消除贫困、缩小不利人群和主流社会的差距，乃至提升综合国力都具有非常重要的积极作用。

　（一）学前教育立法和政策制定滞后

　改革开放三十多年来，我国立法机构和地方政府出台了与学前教育相关的一系列法令、法规和条例，这些法律法规和规章制度对发展学前教育、促进教育公平发挥了重要作用（表 1）。但是，随着社会的发展变化，现有的学前教育法规、规章已不再能满足学前教育事业进一步改革与发展的需要，主要体现在以下三个方面。首先，我国现有的全国性学前教育法规、教育法律中涉及学前教育的相应规定已不能较好地规范学前教育事业发展中出现的新关系，解决出现的新问题。比如，现有法规对民办幼儿园的收费标准、公办幼儿园数量是否充足等问题并没有提出清晰的界定。其次，我国现有的学前教育法规、教育法律中涉及学前教育的相应规定本身具有疏漏和不完善之处。最后，我国当前学前教育立法层次偏低，尚无有关学前教育的全国性的法律，而义务教育、高等教育、职业教育都有全国性的法律。较低的法制地位制约了学前教育的长足发展。

　表 3：中国学前教育相关法律法规 时间 国家法律 时间 教育部等 时间 其他部门 1992 《未成年人保护法》 1989 《幼儿园管理条例》 1985 《托儿所、幼儿园卫生保健制度》 1994 《教师法》 1991 《关于改进和加强学前班管理的意见》 1995 《中华人民共和国教育法》 1996 《学前班工作评估指导意见》 1987 《托儿所、幼儿园建筑设计规范》 1996 《幼儿园工作规程》 2000 《民办教育促进法》 2001 《幼儿园教育指导纲要（试行）》 1987 《全日制、寄宿制幼儿园编制标准（试行）》

　 2003 《关于幼儿教育改革与发展指导意见的通知》 数据来源：教育部网站：

　对比世界主要国家的学前教育立法和政策可以发现，诸多国家和地区通过立法对接受学前教育权利的平等性予以确立，并明确要求优先扶助弱势儿童，从而为弱势儿童学前教育权利的实现提供了刚性依据和切实保障，主要国家对于学前教育的立法如表 2 所示。

　表 4：主要国家学前教育相关法律法规 时间 国家或地区 法律或法规 时间 国家或地区 法律或法规 1981 美国 《提前开始法》 2004 台湾地区 《原住民族教育法》

　2001 《不让一个儿童落后法》 2005 《扶持 5 岁弱势幼儿及早教育计划》 2003 《入学准备法》 2007 《儿童教育及照顾法》 1990 德国 《儿童及青少年救助法》 1989 法国 《教育指导法》 1996 巴西 《教育指导方针和基础法》 2003 印度 《国家儿童宪章》 2001 《国家教育计划》 2005 《国家儿童行动计划》 数据来源：庞丽娟,夏靖,孙美红，《世界主要国家和地区弱势儿童学前教育扶助政策研究》，教育学报，2010年 10 月。

　（二）学前教育普及状况处于较低水平

　近年来，我国学前教育的普及状况有所提升。依据世界银行的统计资料，我国 2007 年学前儿童入学率已经达到 41.88%。但是，与世界主要国家相比，我国学前教育的普及状况仍然处于较低水平。2003 年到 2007 年我国学前儿童入学率为 39.35%，这与世界主要发达国家 60%以上的入学率水平相去甚远，也低于许多发展中国家的水平。

　（三）学前教育 机构和质量状况存在明显的区域、城乡差异

　学前教育不仅在总量上尚不能满足人们的需求，由于我国地域辽阔，各地经济文化发展水平差异大，学前教育机构的数量和质量也存在明显差异。表 3 描述了 2004 年到 2007 年学前教育机构的基本发展状况。数据显示，无论是从师资、硬件设备方面看，农村地区的学前教育都要差与城市地区。比如，从教师构成状况来看，目前专职教师的比重在 92%左右，其余为代课教师和兼任教师。而城市专职教师比重在 95%以上，农村地区则在 84-87%之间。从平均在园人数看，2004年全国平均每个幼儿园有 177 人，而城市平均为 168 人，农村地区有 184 人。从幼儿园数目看，农村地区幼儿园数目还出现了不升反降的趋势。在 2006 年，农村地区共有幼儿园 64725 家，到 2007 年，幼儿园数降到 61341 家。从师生比看，尽管学前教育教师近年来有所上升，但是师生比一直徘徊在 1：20。分城乡看课件，城市师生比在 1:10 左右，也就是平均每十位学生配备一位老师。而农村地区师生比却只有 1：30 到 1:50。

　表 5：2004-2007 年学前教育发展状况 年份 2004 年

　2005 年

　机构类别 幼儿园 城市 县镇 农村 幼儿园 城市 县镇 农村 园数 117,899 27.94 26.04 46.02 124,402 26.77 24.82 48.41 少数民族幼儿园 588 18.71 44.39 36.90 571 19.09 46.58 34.85 班数 757,414 25.69 22.57 51.74 774,859 25.53 23.55 50.92 学前班数 321,633 10.22 14.22 75.56 303,243 9.47 15.17 75.36 入园人数 13,503,007 19.71 24.02 56.27 13,562,405 19.30 25.31 55.39 在园人数 20,894,002 26.49 25.81 47.70 21,790,290 26.12 27.21 46.67 专职教师（%）

　91.88 95.04 92.09 83.80 92.41 95.24 91.76 87.00 代课教师（%）

　6.95 3.91 6.76 14.72 6.44 3.73 7.04 11.67 兼任教师（%）

　1.17 1.05 1.15 1.47 1.15 1.04 1.20 1.33 师生比 0.05 0.09 0.06 0.02 0.05 0.10 0.06 0.02 年份 2006 年

　2007 年

　机构类别 幼儿园 城市

　县镇

　农村

　幼儿园 城市

　县镇

　农村

　园数 130,495 24.39 26.01 49.60 129,086 25.52 26.96 47.52

　少数民族幼儿园 792 13.76 33.71 52.53 1,027 10.22 28.04 61.73 班数 788,701 23.88 26.02 50.10 799,135 25.60 27.03 47.38 学前班数 294,204 8.61 17.18 74.21 280,203 9.26 18.27 72.47 入园人数 13,912,457 17.06 28.05 54.88 14,336,066 18.34 29.35 52.31 在园人数 22,638,509 23.77 29.95 46.29 23,488,300 25.18 30.83 43.98 专职教师（%）

　92.09 95.23 91.62 86.54 92.02 95.04 91.67 86.00 代课教师（%）

　6.80 3.72 7.30 12.19 6.87 3.96 7.25 12.63 兼任教师（%）

　1.11 1.05 1.08 1.27 1.11 1.00 1.09 1.37 师生比 0.05 0.10 0.06 0.03 0.05 0.10 0.06 0.03 数据来源: 国研网数据库，(最后访问:2010/12/15) 。

　除了城乡差异之外，另一个值得关注的角度是地域差异。图 2 刻画了我国东中西三个地区幼儿园专任教师数与在校学生数比重变化的状况，这里横轴代表年份，左边纵轴代表师生比。另外，该图还用柱状图标识东西部的地区差异，并在右边纵轴给出差异的大小。根据该图，从总体上看，1978-2009 这一比例一直徘徊在 1：29 左右，但是中西部地区间仍然存在巨大差异。比如，东部地区师生比从 1984 年的 1:29 左右下降到 2000 年的 1:22 左右，到 2009 年师生比又稍有上升，到 1:25 左右。而中西部地区，师生比却从 1984 年的 1:29 左右逐渐上升到1994 年的 1:40，之后虽有所改善，但到 2000 年左右却恶化到 1:50 左右，近年才逐渐改善，达到 1:40 左右。自然的，用以表述东西差异的柱状图表明，两者的差异在这段时间持续过大，尤其是从 1994 年以来，东西差异拉大的趋势更为明显。

　0.0150.020.0250.030.0350.040.0450.051978198019821984198619881990199219941996199820002002200420062008年份-0.004-0.00200.0020.0040.0060.0080.010.0120.0140.0160.018东西部差距（右轴）

　全国 东部 中部 西部 图 2：幼儿园专任教师数/在校学生数变化状况

　数据来源: 国研网数据库，(最后访问:2010/12/15) 。

　然而，同时期发达国家的学前教育状况明显优于我国。根据图 3，欧洲 35国中，学前教育的师生比在 1:6 到 1:10 之间的为 11 个，在 1:11-1:15 之间的为17 个，在 1:16 至 1:20 之间的为 5 个，超过 1：20 的只有两个国家。也就是说，近 95%的国家师生比都低于 1:20。较低的师生比，使得欧洲各国的学龄前儿童可以在学校得到老师足够的重视，有利于儿童身心的健康成长。

　024681012141618201:6至1:10 1:11至1:15 1:16至1:20 1:21至1:22师生比个020406080100120%国家 百分比 累计百分比 图 3：欧洲 35 国学前教育师生比分布状况 数据来源: 国研网数据库，(最后访问:2010/12/15) 。

　从教师自身素质来看，目前我国学前教育机构中园长和专任教师中具有研究生和本科学历的不到 9%，专科学历的不到 50%，而高中及以下学历的超过 45%，在农村地区，学前教师的自身素质更加欠缺，仅有 36%的专任教师具有专科及以上学历（图 4）。对比其他国家的状况来看，目前许多国家明确并逐步提高学前教育机构教师的资质要求，从源头上保障了为儿童提供教育服务的学前教育机构教师队伍素质；尤其是对公立园教师的准入、聘用通常有严格的资质要求。比如美国的“开端计划”中就对幼儿教师的资格有很高的要求，从业人员必须满足专业和学位两方面的要求才能成为幼教人员。近些年来，“开端计划”教师的学位要求已经由最初的协士学位或儿童早期教育的高级学位提升到儿童早期教育学士或更高级学位。我国目前学前教育机构教师自身素质欠缺使得学前教育质量难以得到有效保障。

　050,000100,000150,000200,000250,000城市 县镇 农村 研究生毕业（人）本科毕业（人）专科毕业（人）高中阶段毕业（人）高中阶段以下毕业（人）

　图 4：学前教育机构中园长、专任教师学历状况 数据来源: 国研网数据库，(最后访问:2010/12/15) 。

　根据表 3，农村地区在园儿童数量却接近城市地区的两倍，但是农村儿童拥有的教育资源却显著少于城市地区。除了上面提及的师资质量差异外，教育硬件设施的城乡差异也值得关注。图 5 从校舍建筑面积、教学及辅助用房面积、教室

　办公室面积，和生活用房面积在四个角度来量化硬件设施的城乡差异。根据图 5，生均的学校面积分别为城镇 10.92 平米、县镇 8.37 平米和农村 6.55 平米。该图也表明，无论是校舍建筑面积、教学和辅助用房、教师办公用房和生活用房，农村地区的面积都显著低于城市地区。

　如果进一步从安全性能的角度考察现有硬件设施的质量，农村地区的状况则更令人担忧。从 2003 年到 2007 年前教育机构中危房的比重来看，城市地区的危房比重从 2004 年的 40%下降到 2007 年的不及 20%，而农村地区却恰好相反，从2004 年的 20%多一点，急速上升到 2007 年的 40%，农村地区儿童的学前教育机构硬件设施难以得到有效保障。

　无论从教育普及状况还是从教育质量来看，我国目前学前教育的城乡差距持续存在，并且有不断扩大的现象，这与公共教育服务要求的基础性和公正性原则并不相符，公共教育服务的基础性要求它能保障人民群众最基本受教育权，而其公正性原则则要求公共教育服务体系的构建必须要体现社会公平正义的核心价值。

　05,000,00010,000,00015,000,00020,000,00025,000,00030,000,00035,000,00040,000,00045,000,000城市 县镇 农村 校舍建筑面积（平方米）教学及辅助用房面积（平方米）教师办公室面积（平方米）生活用房面积（平方米）

　图 5：学前教育机构校舍状况 0%20%40%60%80%100%2003 2004 2005 2006 2007城市 县镇 农村 图 6：按城乡分学前教育机构危房状况

　数据来源: 国研网数据库，(最后访问:2010/12/15) 。

　我国东中西部地区学前教育的发展状况也存在较大差别（表 4），东部地区的教育机构建设状况、教师队伍建设相对较好，以师生比衡量的教育质量也较高，无论是城市还是农村地区教育质量都比中西部地区高。

　表 6：2007 年东中西部地区学前教育基本状况 地区 机构 类别 园数 (个) 少数民族幼儿园(个) 班数 (个) 学前班数 (个) 入园人数 (人) 在园人数 (人) 专职教师（%）

　代课教师（%）

　兼任教师（%）

　师生比 东部 幼儿园 12,276 148 73,184 19,121 1,604,581 2,495,785 92.43 6.67 0.90 0.07 城市

　21,615 138 138,401 82,646 3,007,164 3,856,191 95.70 3.59 0.71 0.11 县镇

　69,816 327 395,653 124,020 6,689,359 11,757,934 91.85 7.13 1.03 0.07 农村

　17,638 43 105,884 13,077 1,282,356 3,038,328 86.38 12.48 1.14 0.04 中部 幼儿园 17,843 93 112,529 23,224 1,979,285 3,741,457 92.12 6.74 1.14 0.05 城市

　29,802 48 159,680 70,665 2,926,475 4,475,017 94.17 4.78 1.04 0.10 县镇

　38,310 167 262,877 102,499 5,297,012 7,952,413 92.11 6.78 1.11 0.06 农村

　10,384 18 63,934 7,695 851,018 1,827,976 87.39 11.18 1.43 0.02 西部 幼儿园 2,431 41 16,960 5,328 392,134 593,959 90.48 7.80 1.72 0.04 城市

　4,859 443 44,812 32,414 940,000 1,086,901 94.17 3.89 1.95 0.09 县镇

　7,163 506 51,189 25,601 944,400 1,389,210 90.44 8.36 1.21 0.05 农村

　2,110 28 13,882 2,964 218,560 436,268 82.13 15.70 2.17 0.02 数据来源:国研网数据库，(最后访问:2010/12/16) 。

　（四）政府对学前教育的经费投入偏低，凸显学前教育公共服务缺位

　 近年来，随着国家对于学前教育的关注增加，学前教育经费投入明显加。2004年到 2009 年，我国学前教育机构的支出总额以年均 16.25%的速度增长，其中国家财政性教育经费占到总经费总额的 65.44%。但是，这些投入尚不足以满足学前教育的总体需求。从教育经费的生均支出额来看，目前学前教育仅高于小学教育，位列于所有教育类型中的倒数第四位。其中主要由公共财政开支的预算内生均支出额支出总额只占到 56.18%，低于所有教育类型总和的平均水平（图 7），。从中央和地方所属学前教育机构经费来源构成差异来看，中央所属幼儿园的国家财政性教育经费占到了 68.18%在所有教育类型中位于第三名，而地方所属幼儿园的状况就明显下降，并且中央和地方之间的差距并没有缩小的趋势（图 8、9），这表明我国目前学前教育体系建设中政府作用在公平性方面仍然存在不足之处。

　02,0004,0006,0008,00010,00012,00014,00016,00018,000特殊教育学校高等学校成人中学中等专业学校技工学校职业中学平均中学普通中学幼儿园普通小学小学成人小学元0102030405060708090 %教育经费生均支出预算内生均教育经费支出预算内生均支出占比 图 7：总教育经费和预算内教育经费生均支出 数据来源: 国研网数据库，(最后访问:2010/12/15) 。

　0102030405060708090100小学中学幼儿园职业高中中等专业学校中等职业学校高等学校成人中专全部技工学校机构类型%其他收人（%）民办学校中的举办者投入（%）社会捐赠经费（%）事业收入（%）国家财政性教育经费（%）

　图 8：中央所属教育机构经费来源构成 0102030405060708090100小学中学全部职业高中幼儿园成人中专中等职业学校中等专业学校技工学校高等学校机构类型%其他收人（%）民办学校中的举办者投入（%）社会捐赠经费（%）事业收入（%）国家财政性教育经费（%）

　图 9：地方所属教育机构经费来源构成

　数据来源: 国研网数据库，(最后访问:2010/12/15) 。

　对比世界其他国家的状况可以发现，许多国家明确学前教育投入政府的主导责任，用立法或制定政策的方式强化政府优先保障学前教育的财政投入责任。近年来，世界主要国家和地区儿童学前教育财政投入力度不断加大，投入水平持续提高，其中不仅有美国、英国等发达国家，还包括经济相对落后的印度等国。同时，世界主要国家和地区坚持公平导向的财政投入原则, 财政上的优先扶持充分体现了一国或地区对弱势儿童学前教育权利的高度重视。我国要保障学前教育的公平性原则就必须再教育支出结构上进一步保障地区和城乡的均衡配比，为发展儿童学前教育奠定可靠的物质基础。

　五 、中国基本公共教育服务体系缺位（二）：中等职业教育

　职业教育是我国现代教育体系重要组成部分之一，是衡量一个国家现代化程度的重要标志。国际经验表明，不仅大量实用性、技术性人才的培养及提高离不开职业教育这一重要途径，而且国家经济增长的快慢、社会和谐程度、劳动就业率高低不仅与职业教育的发展程度息息相关。在我国科技步伐加快、产业结构进一步调整以及社会就业竞争加剧背景下，中等职业教育发展在面临巨大机遇，但同时也存在诸多亟待解决的问题。

　（一）中等职业教育模式尚处于探索阶段

　根据世界各国经验，中等职业教育存在多种模式。比如，德国采取“双元制”模式、澳大利亚采取“技术与继续教育”模式、美国采用“学校—工作多途径法”模式、日本采取“综合高中”模式，以及俄罗斯采用“终身职业教育”模式等。表 6 列举了各国职业教育培养模式的特点和有时。相形之下，我国中等职业教育的模式目前还处在探索和初步建设阶段。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020 年）》指出，我国的中等职业教育要实行工学结合、校企合作、顶岗实习的人才培养模式；坚持学校教育与职业培训并举，全日制与非全日制并重；加强“双师型”教师队伍和实训基地建设，提升职业教育基础能力；建立健全技能型人才到职业学校从教的制度。

　对比这些国家的中等职业教育模式，我国职业教育模式构建目前主要的不足状况表现在一下三个方面。首先，中等职业教育还没有真正以市场为导向，将中职教育融入区域经济社会发展之中。除少数职业院校有行业背景之外，多数院校基本上没有和区域经济社会或行业、企业建立稳定、有机的合作关系；社区政府、行业、企业参与职业院校专业设置和教学设计的制度尚未真正形成。其次，我国中等职业教育还没有形成与普通高等教育和高等职业教育之间的双向沟通关系。在培养人才方面，中等职业教育的院校所提供的教育服务主要局限于全日制的学历教育，或职前教育（成人院校除外）。也就是说，我国尚未建立起适应终身教育的教育服务机制和模式，因此还不能满足人们对中职教育多样化的需求。最后，在中等职业教育办学模式的变革中，政府起着决策、领导和管理的作用。中等职业教育被纳入政府管理的轨道，由于过分强调政府的领导角色，政府的影响已经渗入到职业教育的各个方面。这种对职业教育定位的结果，是使办学机构失去了按市场规律办学的主动性与积极性，政府对中等职业教育“一抓就死，一放就乱”的矛盾没能得到很好的解决。

　表 7：主要国家中等职业教育模式

　 模式 特点 优势 德国 “ 双 元制”模式 职业教育中政府与企业合作、企业和非全日制职业学校合作培养专业技术工人的双元组织形式。

　充分利用企业和学校两方面的资源，既有利于提高质量又有利于提高就业率。

　澳大利亚 “ 技 术与 继 续教育”模式 政府直接经营和管理，提供全国职业技术教育和培训的教育体系，:技术教育与继续教育相结合，学历教育与岗位培训相结合，以及实行柔性的教育培训方式等措施。“学习—工作—再学习—再工作”的终身教育模式。

　职业技术教育不再被局限于学历教育的框架...